A proposta de Quadro Financeiro Plurianual (QFP) para o período 2028-34 apresentada pela Comissão Europeia constitui uma revolução. Embora atingindo o maior volume financeiro de sempre (cerca de dois biliões de euros para sete anos, ou 1,26% do RNB da União Europeia), a maior novidade consiste na substituição de cerca de dez fundos por apenas três: um específico para as questões da inovação e competitividade; outro dedicado à política externa; e outro que integra os anteriores financiamentos da Política de Coesão, da Política Agrícola Comum (PAC), da Política Comum das Pescas e dos Assuntos Marítimos ou da Política de Migração e Asilo. Enquanto os dois primeiros são geridos diretamente pela Comissão, o último é gerido por cada Estado-membro (EM), através de Planos de Parceria Nacionais e Regionais (PPNR), encontrando-se pré-determinados os respetivos envelopes financeiros. Cada PPNR, onde constam os objetivos, os investimentos e as reformas das políticas, é negociado entre o EM e a Comissão, sendo desenhado e executado em parceria com entidades regionais e locais, públicas e privadas, podendo, assim, contemplar capítulos (programas) territorialmente diferenciados.
Esta revolução é acompanhada de alguns travões à liberdade de escolha dos EM, estabelecendo-se dotações mínimas obrigatórias (ringfencings) para as regiões menos desenvolvidas, migrações, pescas ou a agricultura, sendo que nesta última a dotação de cerca de 300 mil milhões de euros não inclui a componente agroalimentar dos programas de apoio à agricultura das regiões ultraperiféricas e os investimentos em regadios coletivos e na agroindústria.
O ringfencing da PAC não é suficiente por si só para mitigar os efeitos das profundas alterações apresentadas, como: o fim dos dois pilares (apoio ao rendimento e gestão de mercados, no primeiro, e apoio ao investimento, às zonas desfavorecidas ou às medidas agroambientais, no segundo); o fim dos direitos históricos nos pagamentos diretos, ampliando-se as elegibilidades a outras superfícies para além daquelas que dispunham destes direitos; o fim do pagamento base e do pagamento redistributivo e a instituição de um único pagamento degressivo, diferenciado em função do rendimento da atividade agrícola, privilegiando os que mais precisam, especialmente os jovens, as mulheres, as explorações familiares, os sistemas agrícolas policulturais ou as zonas com condicionantes naturais; o fim das medidas agroambientais e dos ecorregimes, substituídos por ações ambientais e climáticas. Desaparecem, assim, os Planos Estratégicos da PAC (PEPAC), cujos conteúdos integrarão os PPNR, devendo refletir as necessidades nacionais, regionais e locais, de acordo com a proposta da Comissão.
Para Portugal, prevêem-se dotações da PAC de cerca de 7,4 mil milhões de euros, implicando uma perda de cerca de 20% face ao período 2021-27 a preços correntes. O Estado português terá menos recursos, mas maior liberdade de escolha de políticas compatíveis com as suas realidades. No entanto, esta liberdade, associada à liberdade dos EM para poderem aumentar sem limite as taxas de cofinanciamento nacional dentro do rinfencing e, assim, o montante global de recursos públicos disponíveis, constitui um sério risco de nacionalização da PAC e de distorção de concorrência. Estes riscos podem ser minimizados mobilizando para a agricultura mais recursos fora do ringfencing; isso implica, porém, entrar em concorrência com utilizações alternativas, nomeadamente para investimentos em política de coesão.
Desconhece-se quando é que as negociações estarão concluídas e bem assim as alterações às propostas da Comissão. As resistências, já conhecidas, do Parlamento Europeu e de vários EM não resultarão certamente em mudanças marginais, embora não seja previsível, ainda assim, que a arquitetura global se altere no essencial.
Desde a reforma de 1992, com a introdução dos pagamentos diretos e, especialmente, depois da de 2003, com o desligamento desses pagamentos e a instituição do segundo pilar (componente do desenvolvimento rural), a PAC deixou de ser um fato único para todos, permitindo aos EM margem de manobra para a sua aplicação de forma diferenciada em função de especificidades territoriais e sectoriais. A aplicação da PAC em Portugal tem sido organizada a partir de estruturas de governação autónomas daquelas que asseguram a execução da Política de Coesão e de Desenvolvimento Regional, embora existam articulações entre elas, nomeadamente para delimitação de elegibilidades. Contrariamente a essas políticas, em que cerca de 40% dos recursos orçamentais se encontram alocados a programas regionais, geridos pelas CCDR e dispondo de territórios-alvo correspondentes às respetivas regiões NUTS II, o segundo pilar da PAC é centralizado num único programa para todo o Continente, ao que acrescem mais dois programas, um por cada região autónoma.
A gestão centralizada da PAC no Continente assenta em organismos da Administração Central do Ministério da Agricultura sedeados em Lisboa. Os serviços desconcentrados, as ex-Direções Regionais de Agricultura e Pescas, limitam-se a analisar as candidaturas, a validar as despesas e a verificar a execução no terreno para que aqueles organismos possam decidir.
Não está em causa, nem poderia estar, a competência técnica destes organismos. Mas é tempo de ponderar a aplicação dentro das nossas fronteiras daquilo que defendemos fora delas, nas negociações com as instituições da UE: o princípio da subsidiariedade e o princípio da coesão territorial. Sem consideração pelas diversidades territoriais, não há equidade, e coesão, como sucede atualmente na repartição dos apoios aos agricultores, cujos montantes se encontram mais dependentes do fator superfície do que dos fatores produção, valor acrescentado ou emprego, favorecendo as explorações de maior dimensão e de carácter mais extensivo. Sem subsidiariedade, continua-se a decidir em instâncias de governação de nível superior aquilo que pode e deve ser decidido em instâncias mais próximas dos problemas, perdendo-se eficácia e eficiência na gestão das políticas. Também é tempo de deixar de penalizar mais os agricultores do Continente relativamente aos dos Açores e da Madeira, onde existe mais liberdade de escolha das suas políticas, como se existissem duas cidadanias diferentes em Portugal.
Mas há uma outra razão mais próxima no tempo e igualmente substantiva. Depois de décadas de centralismo reincidente, iniciou-se em 2018 um processo de reforço da descentralização administrativa, através da transferência de competências para as câmaras municipais e da alteração do modelo de designação dos presidentes das CCDR, conferindo-lhes legitimidade política própria, embora indireta. Por fim, procedeu-se à conversão das CCDR em institutos públicos de regime especial e à integração horizontal de serviços periféricos da administração direta e indireta do Estado. Tratou-se de um processo ainda muito incipiente, que transferiu integralmente os serviços desconcentrados do Ministério da Agricultura, mas não os das florestas, ou a gestão da água, o mais transversal de todos os recursos. No entanto, esta reforma, com o reforço de competências, meios e legitimidade política das CCDR, constitui condição necessária para se avançar para um consistente processo de descentralização administrativa.
Por norma, o atual PEPAC não dispõe de diferenciação territorial dos apoios e, a pouca que dispõe, decorre da aplicação de legislação comunitária, como as áreas de montanha ou com constrangimentos naturais, prevalecendo medidas de política destinadas a sistemas agrários e objetivos determinados, embora com expressões territorialmente diferenciadas no Continente. Em contrapartida, existem programas específicos para aplicação do segundo pilar da PAC na Madeira e nos Açores, num modelo semelhante ao que vigora em Espanha, onde cada uma das 17 Comunidades Autónomas dispõe de um programa de gestão descentralizada.
Por natureza, a agricultura e a floresta são as atividades que mais refletem a diversidade dos territórios. Constituindo-se os PPNR como instrumentos de apoio ao desenvolvimento dos territórios e envolvendo os seus principais agentes, é chegado o momento de dar um passo em frente na gestão descentralizada de parte dos recursos que a PAC coloca à disposição da agricultura e dos agricultores portugueses. É apenas um simples passo, mas um passo no caminho para que o país se torne menos centralista, com grande parte do território despovoado e económica e socialmente inviável. Deve ser um passo seguro, responsável e numa perspetiva evolutiva, de construção do referido caminho. Não pode ser maior do que a perna, como diz o povo, mas tem de ser dado.
A definição dos critérios para alocação dos recursos a cada região-plano ou região NUTS II emerge como uma questão incontornável. A dimensão desses recursos dependerá das medidas de política a integrar nos programas regionais, naturalmente, mas dependerá também da ponderação integrada de variáveis como a superfície, o emprego ou a produção. Com os pagamentos diretos a serem financiadas a 100% e as restantes componentes a exigirem um cofinanciamento nacional mínimo de 30% (dentro do ringfencing) haverá uma tendência para, face à grande liberdade de ação dos Estados-membros, as dotações atribuídas a Portugal irem mais para aqueles e menos para as outras componentes da PAC, a começar pelos apoios ao investimento, de que depende a competitividade e a sustentabilidade futura do setor. Assim, a integração de parte da PAC nos programas regionais teria a importantíssima vantagem de permitir articular apoios dentro e fora do ringfencing (como os apoios à agroindústria, aos regadios coletivos ou à investigação e desenvolvimento) e, ainda, os do Fundo Ambiental, cuja aplicação também não obedece a critérios territoriais estruturados.
É fácil dar este passo? Obviamente que não, até porque andamos há décadas e décadas a fragilizar as instituições, públicas e privadas, que não se encontram na capital e que dispõem de cada vez menos recursos humanos e materiais. Porém, com esta revolução que se perspetiva, por que não aproveitar este contexto para passarmos a dispor de uma política agrícola e florestal nacional mais adaptadas às especificidades do nosso território?
É possível que as propostas para o QFP e para a PAC venham a sofrer alterações no curso do processo negocial em Bruxelas e Estrasburgo, a começar pelos montantes finais dos recursos, e que algumas destas reflexões possam ficar parcial ou totalmente desajustadas. A questão da aplicação parcialmente descentralizada da PAC, parece-me, porém, resistir a tais alterações de percurso.
O autor escreve segundo o acordo ortográfico de 1990
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