A Agência Portuguesa do Ambiente (APA) e o Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas (ICNF) emitiram pareceres favoráveis condicionados à proposta do Programa Sectorial das Zonas de Aceleração de Energias Renováveis (PSZAER), de acordo com documentos publicados no âmbito da consulta pública ao “mapa verde” das renováveis. Nos seus pareceres, as duas entidades não se opõem ao mapa das zonas de aceleração de energias renováveis, mas fazem-no depender de um conjunto extenso de garantias técnicas e ambientais.
O Governo lançou esta quarta-feira a consulta pública ao PSZAER, que define o mapa nacional onde poderão ser instaladas, com procedimentos simplificados, as futuras centrais solares e eólicas. Em Maio, a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) deste programa concluiu que cerca de 7% do território continental tem condições para receber projectos de energia solar e eólica em regime acelerado, dispensando os habituais processos de Avaliação de Impacte Ambiental (AIA).
As preocupações da APA e do ICNF encontram eco directo em praticamente todas as outras entidades da Administração Central ouvidas em sede de auscultação prévia, assim como nas Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR) e nas organizações não-governamentais de ambiente, com críticas severas às limitações da cartografia, à concentração territorial e à fragilidade da protecção do solo e da água. A este descontentamento junta-se o chumbo da Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP).
No documento de “análise e ponderação dos pareceres”, disponibilizado no âmbito da consulta pública, a Estrutura de Missão para a Aceleração das Energias Renováveis (EMER 2030) respondeu a cada uma dessas críticas, aceitando algumas recomendações ou apenas tomando nota de outras, sem assumir um compromisso firme.
Avaliação de impacto e licenciamento
A maior parte das críticas da APA prende-se com o rigor técnico da avaliação ambiental e com o risco de o licenciamento vir a substituir decisões que deveriam ficar fechadas logo na fase de planeamento. A agência critica, desde logo, o facto de a delimitação final das zonas ser remetida para a fase de licenciamento dos projectos, defendendo que essa delimitação “tem de ser um resultado do próprio exercício de planeamento” e não pode ficar para mais tarde, sob risco de comprometer os objectivos europeus do programa.
A EMER acolheu parcialmente esta crítica, reconhecendo que a definição essencial das ZAER não pode ser transferida para o licenciamento, devendo caber ao PSZAER e à Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) estabelecer a sua expressão territorial. Assim, a avaliação feita já na fase de projecto e ao nível municipal servirá apenas para ajustar a cartografia à escala local e confirmar condicionantes, sem substituir o planeamento do programa.
A APA destaca ainda a falta de atenção aos impactos cumulativos da tecnologia solar, em particular sobre os recursos hídricos, a erosão, a hidromorfologia e o escoamento superficial da água. A agência nota que a proposta protege “em teoria” as zonas hídricas sensíveis, mas “falha na prática”, por o Quadro de Avaliação Estratégica não dispor de indicadores nem métricas para monitorizar esses efeitos. A crítica foi acolhida integralmente pela EMER, que determinou que a avaliação cumulativa do solar fotovoltaico deverá passar a integrar expressamente os efeitos sobre o solo e a água, incluindo a alteração da infiltração, o transporte de sedimentos e a recarga de aquíferos.
“Efeitos significativos no ambiente”
Outras críticas da APA estão relacionadas com a robustez da avaliação ambiental: a agência considera insuficiente a demonstração de que as áreas propostas seriam efectivamente compatíveis com a ausência de “efeitos significativos no ambiente”, conforme exige a terceira revisão da Directiva Europeia das Energias Renováveis (RED III) para dispensar os projectos de AIA. Além disso, a agência ambiental aponta que as medidas de mitigação propostas eram, em larga medida, meros lembretes de legislação já em vigor, e contesta ainda a presunção genérica de que os projectos de hibridização, que juntam diferentes tecnologias renováveis no mesmo local, têm sempre impacto reduzido.
A EMER acolheu parcialmente as três críticas: a dispensa de AIA terá de assentar numa avaliação estratégica robusta e em critérios preventivos, e não numa presunção genérica; as normas de execução do programa deverão converter as directrizes gerais em medidas operativas e verificáveis, diferenciadas por tecnologia e fase do projecto; e a hibridização deixará de beneficiar de uma presunção automática de impacto reduzido, exigindo sempre avaliação da alteração efectiva da área ocupada e dos efeitos cumulativos.
A APA nota ainda a ausência de uma síntese clara sobre a produção renovável já instalada, os projectos aprovados e os consumos energéticos, e questiona a falta de um documento autónomo com as directrizes para o licenciamento e acompanhamento dos projectos. A primeira crítica foi parcialmente acolhida, com o compromisso de reforçar o diagnóstico territorial e energético com uma síntese espacializada da capacidade já instalada; a segunda foi acolhida na íntegra.
Já na fase de definição do âmbito da AAE, durante a apreciação preliminar do Relatório de Factores Críticos para a Decisão (RFCD), a APA já tinha criticado a desvalorização dos recursos hídricos e das zonas costeiras, alertando para a necessidade de proteger albufeiras e zonas de infiltração máxima — críticas que, na altura, foram apenas “registadas”.
Floresta, fogos e conectividade ecológica
O ICNF, por seu turno, concentrou as suas críticas na protecção de habitats, floresta e biodiversidade. O instituto apontou, antes de mais, a ausência de uma delimitação clara de áreas de exclusão absoluta — as chamadas “no-go areas” —, alertando que, sem esta salvaguarda, áreas protegidas continuariam sujeitas à submissão de projectos e à “acumulação de impactos” em zonas sensíveis. A EMER acolheu parcialmente esta crítica, comprometendo-se a distinguir de forma inequívoca, na versão final do programa, as áreas de exclusão absoluta das áreas apenas sujeitas a condicionamento ou a aferição adicional.
O instituto alertou ainda para a existência de zonas de aceleração cuja viabilidade dependerá de linhas eléctricas que atravessarão áreas sensíveis, descrevendo esta omissão como “uma das maiores fragilidades deste programa sectorial”, uma crítica que foi acolhida na íntegra.
Tal como a APA, o ICNF criticou ainda a presunção de que a hibridização e o reequipamento têm sempre impacto reduzido, contrapondo que estas soluções, em muitos casos, geram “incrementos repetidos e sequenciais de infra-estruturas” com impactos cumulativos sobre valores naturais protegidos — uma crítica parcialmente acolhida — e considerou as medidas de mitigação vagas e insuficientes, muitas vezes limitadas a reiterar obrigações legais já existentes, crítica integralmente acolhida pela EMER.
Um dos pontos mais sensíveis prende-se com a sobreposição de zonas de aceleração com montado e outros habitats sensíveis, em parte devido às limitações da cartografia de base utilizada, nomeadamente a Carta de Uso e Ocupação do Solo de 2023, ou COS 2023. Segundo o ICNF, esta discrepância entre a classificação cartográfica e a realidade no terreno poderá implicar o “abate de largas centenas de milhares de sobreiros e azinheiras”. A EMER acolheu a crítica na íntegra, comprometendo-se a rever e validar a cartografia final com informação sectorial e local mais actualizada.
Na mesma linha, o ICNF aponta uma insuficiente articulação com o Sistema Integrado de Gestão de Fogos Rurais e alerta para os impactos sobre espécies como o sobreiro e a azinheira — a EMER aceitou integralmente esta crítica, prometendo assegurar a salvaguarda do sobreiro, da azinheira, do azevinho e dos sistemas de montado. Por fim, o instituto criticou a ausência de exclusão explícita de corredores de conectividade ecológica e alertou para o risco de incerteza jurídica na articulação entre o PSZAER, os Planos Directores Municipais (PDM) e os regimes sectoriais de conservação da natureza — críticas parcial e totalmente acolhidas, respectivamente.
Críticas transversais
A análise dos pareceres divulgados revela uma convergência em torno das fragilidades da proposta inicial, com os alertas de praticamente todas as entidades envolvidas na auscultação prévia.
A Direcção-Geral do Território (DGT) alertou que o cruzamento das ZAER com a COS 2023 evidencia uma matriz territorial “marcadamente silvo-pastoril e florestal”, com risco elevado de conflitos com a agricultura, a floresta e a biodiversidade, com a Direcção-Geral de Agricultura e Desenvolvimento Rural (DGADR) a sublinhar limitações semelhantes, apontando a resolução de apenas um hectare e a desactualização da base de dados.
A CCDR Alentejo dá um exemplo concreto: ao cruzar os dados, verifica-se que um número significativo de áreas classificadas nos PDM como povoamentos de sobreiro e azinheira correspondiam, na COS 2023, apenas a “pastagens melhoradas” ou “espontâneas”, o que levou à sua inclusão errada nas zonas propostas.
Entre as comissões regionais, foram a CCDR Norte, a CCDR Algarve e a CCDR Centro a apontar as falhas mais concretas. A CCDR Norte demonstrou que os próprios critérios de exclusão do programa falhavam na aplicação prática, identificando na cartografia áreas com declive superior a 25%, que deveriam ter sido excluídas por risco de erosão, e áreas da Reserva Ecológica Nacional que continuavam dentro das ZAER, criticando ainda como “falha metodológica” a ausência de um mapeamento prévio das infra-estruturas renováveis já existentes.
A CCDR Algarve, por seu turno, questionou por que motivo o Laboratório Nacional de Energia e Geologia (LNEG), responsável pelos mapas, estimou as massas de água a partir da COS 2023 em vez de recorrer à informação oficial e actualizada sobre cursos de água, leitos e margens já produzida pela própria APA, identificando também conflitos entre as ZAER e zonas teoricamente inviáveis para ocupação. Já a CCDR Centro, além do risco de concentração territorial já referido, apontou “pequenos erros de sobreposição de limites” que geraram interferências indevidas com a Reserva Agrícola Nacional e com aproveitamentos hidroagrícolas em concelhos como Covilhã, Viseu e Penamacor.
Impacto cumulativo
A CCDR Norte criticou a “insuficiente integração dos projectos de transporte, distribuição e armazenamento”, notando que a análise se tem concentrado sobretudo na produção solar e eólica. A CCDR de Lisboa e Vale do Tejo e também a Coligação C7, uma rede de organizações não-governamentais de ambiente, exigem que a avaliação estratégica passe a abranger de forma integrada as linhas eléctricas, os acessos e as subestações.
Segundo a EMER, os impactes cumulativos e limites de concentração territorial foram a preocupação mais repetida em toda a auscultação. A DGT considerou crítico o “sobredimensionamento da cartografia” — as ZAER totalizam mais de 440 mil hectares, uma área muito superior à necessária para cumprir as metas de 2030 —, recomendando tectos máximos de ocupação por região.
As CCDR do Centro, do Alentejo e do Algarve alertaram para a elevada concentração de zonas de aceleração nos seus territórios, com risco de “monofuncionalização energética” de territórios de baixa densidade, enquanto a CCDR Centro destacou em particular o risco na Beira Baixa e no Médio Tejo.
Licenciamento sem AIA?
A crítica da APA sobre os recursos hídricos encontrou eco directo na DGADR, que emitiu um parecer desfavorável à proposta, manifestando forte preocupação com a interferência em áreas beneficiadas por aproveitamentos hidroagrícolas. As CCDR Norte e Centro denunciaram, por seu turno, a manutenção de sobreposições das ZAER com áreas da Reserva Ecológica Nacional, nomeadamente cabeceiras de bacias hidrográficas e zonas de infiltração de aquíferos.
A censura da APA ao facto de a delimitação final das ZAER ser remetida para a fase de licenciamento encontrou eco na própria tutela da energia. A Direcção-Geral de Energia e Geologia (DGEG) manifestou “reservas quanto à possibilidade de projectos sem AIA”, defendendo que a compatibilização de usos deveria ficar garantida logo na fase de planeamento, sob pena de os conflitos só serem avaliados em momentos posteriores, já com decisões difíceis de reverter.
As garantias técnicas exigidas pela APA e pelo ICNF espelham, assim, um consenso alargado de que a escala macro da proposta falhou em captar as exclusões essenciais, os limites de carga e a protecção do solo e da água.
EMER promete rever cartografia
Perante esta convergência de críticas, a EMER 2030 reconhece que a escala nacional e a cartografia de base apresentam limitações que terão de ser corrigidas na versão final do programa e na sua aplicação local.
Uma parte das soluções prometidas passa pelo reconhecimento das limitações da própria COS 2023: a EMER assumiu que esta constitui uma base adequada apenas para a análise estratégica nacional, mas que a sua resolução e desactualização não permitem, isoladamente, confirmar a aptidão real de cada parcela de terreno. Comprometeu-se, por isso, a rever, validar e harmonizar a cartografia final com informação sectorial e local mais actualizada, exigindo que a avaliação dos projectos e a transposição para os municípios recorram a cartografia de maior detalhe, incluindo verificação no próprio terreno.
No que toca à correcção das sobreposições com montado, florestas e habitats sensíveis, as normas de execução e a cartografia indicativa deverão assegurar a salvaguarda do sobreiro, da azinheira, do azevinho espontâneo e dos sistemas de montado, em conformidade com os regimes legais de protecção florestal, corrigindo os erros cartográficos já identificados.
Em resposta à denúncia da ANMP de que a macroescala ignorou a micro-realidade local, a EMER frisou que a cartografia apresentada é apenas uma “expressão territorial programática e de referência”. Constar do mapa nacional das ZAER não determina automaticamente a afectação de uma área a projectos renováveis, nem confere um direito imediato aos promotores — a delimitação definitiva ficará sujeita a uma aferição à escala municipal e de projecto, momento em que os limites serão ajustados para garantir a compatibilização com os Planos Directores Municipais.
Por fim, numa menção ao risco de saturação territorial, a EMER comprometeu-se a operacionalizar a avaliação dos impactos cumulativos nas normas de execução, considerando conjuntamente os projectos já existentes, os licenciados e os previsíveis, bem como as respectivas linhas de ligação à rede. A entidade prometeu ainda a criação de indicadores de concentração territorial, critérios de capacidade de carga e a imposição de um faseamento à escala municipal e supramunicipal.
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