Até 2034, as licenças gratuitas de emissão de carbono atribuídas à indústria portuguesa vão desaparecer progressivamente, no âmbito do Sistema de Comércio de Licenças de Emissão da União Europeia (CELE), mas um braço-de-ferro ameaça formar-se com os representantes da indústria, à medida que se aproxima o fim gradual das licenças gratuitas.
Para o Ministério do Ambiente e Energia (Maen), trata-se de um calendário europeu a cumprir, parte do que o ministério descreve como um “eixo estratégico de política industrial, energética e de segurança nacional”. O Governo garante ainda que reinveste as receitas do mercado de carbono na transição climática.
Já para o sector, o ritmo da transição põe em risco a competitividade da indústria nacional, tanto mais que, argumenta, os fundos gerados pelo próprio sistema não estão a ser aplicados onde seriam mais necessários. O relatório oficial relativo a 2025, submetido por Portugal a Bruxelas, mostra que apenas 4,5% das receitas dos leilões de licenças foram para apoio directo à indústria.
A posição do Estado português ficou formalizada numa declaração conjunta com outros sete Estados-membros, onde se incluem Espanha, Dinamarca e Países Baixos. Neste documento, os governos de maior ambição climática defendem que a eliminação das licenças gratuitas é imprescindível para garantir os incentivos necessários à descarbonização da economia, rejeitando os apelos de Estados-membros como Itália e Alemanha para adiar ou suspender as regras do mercado de carbono. Ceder a essas pressões, defende o Maen, introduziria uma “incerteza regulatória” prejudicial às decisões de investimento de longo prazo.
O Governo argumenta ainda que o regime actual proporciona um “sinal de preço do carbono estável” e que tem compensado a indústria de forma crescente. Para o demonstrar, destaca que alargou o envelope financeiro destinado à compensação dos custos indirectos de carbono — o mecanismo que mitiga o impacto do preço do carbono na factura eléctrica das instalações mais electro-intensivas — de 175 para 275 milhões de euros no ciclo 2021-2030.
Em resposta ao Azul, o Maen acrescenta ainda que mobilizou verbas do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) para os sectores com maiores dificuldades de adaptação — a componente PRR dedicada à descarbonização da indústria tem um custo estimado total de 737 milhões de euros, com 715 milhões já contratualizados — e que a totalidade das receitas dos leilões do CELE é canalizada para o Fundo Ambiental, descrito como o “mecanismo decisivo para financiar a transição climática”.
O que mostram os dados
O relatório oficial sobre o destino das receitas relativo a 2025, submetido por Portugal ao registo público da Comissão Europeia, permite verificar como o dinheiro foi efectivamente aplicado. Portugal gerou 535 milhões de euros em receitas de leilões de Comércio Europeu de Licenças de Emissão (CELE) e utilizou 558 milhões.
A maior parcela, 311 milhões de euros (55,7%), foi para apoio a energias renováveis, nomeadamente o Sistema Energético Nacional. Outros 134 milhões (24%) financiaram transportes públicos e mobilidade — incluindo 66,6 milhões para o metro do Porto, 24,1 milhões para a CP, 19,1 milhões para o metro de Lisboa e 15,6 milhões para a renovação da frota da Transtejo.
Para a compensação de custos indirectos de carbono — o único mecanismo de apoio directo às instalações industriais electro-intensivas, que mitiga o impacto do preço do carbono na sua factura eléctrica —, foram 25 milhões de euros, 4,5% do total.
O apoio aos trabalhadores em transição justa ficou-se pelos três milhões, 0,5% das receitas. Nos dados de 2025, não existe qualquer rubrica de financiamento destinada a projectos de inovação ou descarbonização industrial propriamente dita.
As críticas
A Associação Portuguesa da Química, Petroquímica e Refinação (APQuímica) confirma a percepção do sector: “Uma parte significativa dessas receitas é recorrentemente utilizada para financiar outras prioridades não directamente associadas à indústria intensiva em emissões de CO2.”
A Associação Portuguesa de Cimento (Atic) é mais directa: “As receitas do CELE deviam ser reinvestidas na indústria para ajudar a financiar a transição, sendo que o cenário actual não garante esse reinvestimento estratégico”, escreve a secretária-geral executiva, Cecília Meireles.
A associação ambientalista Zero tem uma leitura diferente da crítica industrial, mas igualmente distante da tutela: a questão decisiva não é a percentagem atribuída a cada sector, mas a eficiência climática do gasto — quantas toneladas de CO2 foram efectivamente evitadas, a que custo e com que adicionalidade.
“Os relatórios oficiais permitem conhecer a distribuição contabilística das receitas, mas não permitem avaliar de forma robusta o custo por tonelada evitada”, defende a Zero, que considera que a distribuição actual é “uma afectação orçamental, não uma política climática plenamente avaliável”.
A investigadora Patrícia Fortes, uma das autoras do Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050, recusa a leitura estritamente crítica. O peso elevado do investimento em transportes é “coerente com a necessidade de acelerar a mudança”, argumenta, porque, ao contrário da indústria, as emissões desse sector não diminuíram.
Mas reconhece a tensão: “Olhando exclusivamente para as necessidades da indústria, o actual padrão de reinvestimento pode parecer desalinhado.” No entanto, afirma a investigadora, actualmente a trabalhar no Laboratório Nacional de Energia e Geologia (LNEG), “quando enquadrado na necessidade de descarbonização nacional, reflecte a necessidade de actuar simultaneamente em vários sectores”.
As preocupações da indústria
Apesar de tudo, nenhuma das associações industriais pede um recuo puro e simples. A Atic sintetiza a posição com uma condicionalidade: “Se o Estado não fizer a sua parte, então pode ser necessário adiar o calendário.” A UE e os Estados-membros não devem continuar apenas a definir metas de redução, defende Cecília Meireles: “Têm de criar também as condições de base para que as indústrias europeias descarbonizem sem prejudicar a sua competitividade”, ou o que acontecerá será “um desastre para a competitividade das empresas nacionais”. “Ou seja, em vez de descarbonização, teremos desindustrialização.”
A Confederação Empresarial de Portugal (CIP) adverte que as empresas europeias concorrem com geografias onde os custos de emissão de gases com efeito de estufa não existem, e que o ritmo dos instrumentos climáticos criados em Bruxelas ultrapassa a velocidade de desenvolvimento das tecnologias disponíveis e a oferta de energia limpa e acessível.
A confederação defende que, caso o Mecanismo de Ajustamento Carbónico Fronteiriço (CBAM) se revele ineficaz na avaliação prevista para 2027, a eliminação das licenças gratuitas “deverá ser adiada”.
A Associação dos Industriais Metalúrgicos, Metalomecânicos e Afins de Portugal (AIMMAP) vai mais longe na crítica ao Estado. A articulação com a tutela tem sido “claramente insuficiente, pouco estruturada e fragmentada, não permitindo uma verdadeira cooperação de encontro de soluções”, escreve o vice-presidente executivo Rafael Campos Pereira, em resposta ao Azul. As medidas de sensibilização e acompanhamento são “manifestamente deficientes e, em muitos casos, inexistentes”, acrescenta, alertando para o risco de muitas empresas chegarem “aos momentos-chave sem preparação técnica, financeira ou estratégica”.
Já a APQuímica traz ao debate o Relatório Draghi, publicado em Setembro de 2024, que recomendou à Comissão Europeia desacelerar a eliminação das licenças gratuitas nos sectores com risco real de fuga de carbono, até que instrumentos alternativos mais eficazes estejam operacionais.
A associação não pede um recuo: “Decisões foram tomadas e há avultados investimentos já realizados e/ou em curso.” Pede antes uma calibração do ritmo, reconhecendo que o sector químico e petroquímico se encontra num “momento intermédio” em que os processos de descarbonização ainda não produziram resultados visíveis em escala.
Limitações e cautela
Há ainda o argumento da concorrência directa: grandes empresas como a Navigator exportam para mais de cem países sem exigências climáticas equivalentes às europeias. A Biond, associação que representa empresas do sector papeleiro, identifica uma injustiça específica no desenho do sistema: operadores que reduziram as suas emissões de origem fóssil no passado, e que apresentam hoje uma elevada percentagem de emissões biogénicas, correm o risco de perder antecipadamente o acesso às licenças gratuitas.
As emissões biogénicas resultam da queima de biomassa — considerada neutra em carbono no ciclo de vida —, mas a sua contabilização no CELE pode penalizar quem apostou cedo na substituição de combustíveis fósseis: “Em vez de premiar quem liderou a transição, penaliza-o.”
Patrícia Fortes confirma que se trata de uma limitação reconhecida. “O sistema está desenhado para taxar emissões fósseis, não para compensar early movers que já reduziram essas emissões e que hoje têm uma elevada componente de emissões biogénicas”, afirma.
Mas introduz uma cautela: um incentivo mal desenhado à captura de CO2 biogénico “poderia, a longo prazo, gerar novas pressões ambientais”, sobretudo se não houver controlo sobre a origem da biomassa. A Comissão Europeia está a desenvolver um novo quadro de certificação de remoções de carbono, o CRCF, que reconhece a importância desta tecnologia, mas é totalmente separado do CELE.
A Zero partilha da cautela: empresas que reduziram cedo o uso de combustíveis fósseis “não devem ser prejudicadas face aos concorrentes que atrasaram a transição”, mas nem todas as emissões biogénicas são automaticamente neutras. No caso do sector do papel, a ONG alerta para o risco de o argumento das emissões biogénicas ser usado para justificar “maior pressão sobre a floresta, monoculturas intensivas ou contabilizações que escondam impactos reais no território”.
Descarbonização efectiva?
Os dados da Agência para o Clima (ApC), enviados ao Azul, mostram a dimensão da diferença entre o que a indústria emite e o que recebe sem custo. Em 2024, as 145 instalações industriais portuguesas cobertas pelo CELE emitiram 11,32 milhões de toneladas de CO2 (Mt CO2). Apenas 124 destas receberam licenças gratuitas — 7,55 milhões de toneladas no total. A diferença tem de ser, depois, adquirida no mercado, através de leilões. Por sector, os maiores emissores em 2024 foram a produção de clínquer e cimento (3,57Mt CO2), a refinação de petróleo (2,63Mt) e a combustão industrial (2,60Mt).
A indústria cimenteira portuguesa já investiu 270 milhões de euros, entre 2005 e 2022, em medidas de redução de impacto ambiental, contribuindo para uma redução superior a 14% nas emissões específicas de CO2 por tonelada de cimento, escreve a secretária-geral executiva da Atic, Cecília Meireles. O Roteiro da Indústria Cimenteira para a Neutralidade Carbónica em 2050 estima investimentos adicionais de 500 milhões de euros até 2030, dependentes de “decisões claras” do Estado que a Atic considera ainda por tomar.
A redução das emissões da indústria entre 2021 e 2024 — de 16 para 11 milhões de toneladas — reflecte uma descarbonização efectiva ou uma mera contracção da actividade? Patrícia Fortes opta pela análise por intensidade carbónica, isto é, emissões por unidade de valor acrescentado bruto: “Os valores sugerem uma redução da intensidade carbónica da indústria, o que aponta para uma diminuição efectiva das emissões, e não apenas para uma redução do nível de actividade económica.”
A investigadora acrescenta que, para cumprir as metas do Plano Nacional de Energia e Clima (PNEC) para 2030, a indústria precisará de reduzir as emissões em cerca de 8% por ano entre 2023 e 2030 — uma trajectória “ambiciosa”, mas com “indícios de que é exequível”.
A Zero é mais cautelosa na leitura destes números. A organização lembra que o Índice de Produção Industrial caiu 3,1% em 2023 e recuperou apenas 0,2% em 2024. “Uma parte da redução recente pode estar ligada ao ciclo económico, aos preços da energia e à menor produção em alguns ramos industriais”, sugere, e não apenas a ganhos ambientais estruturais.
Preço do carbono
O mercado de carbono europeu atravessa um período de volatilidade. Nos primeiros meses de 2026, o preço das licenças desceu para cerca de 69 euros por tonelada, influenciado por tensões geopolíticas, expectativas de inflação e incerteza política. O problema estrutural é que as tecnologias necessárias para a descarbonização profunda da indústria — hidrogénio verde, aço de baixo carbono, captura e armazenamento de carbono — têm custos de abatimento (ou seja, de redução de emissões) que superam os 100 euros por tonelada.
A investigadora Patrícia Fortes introduz aqui uma perspectiva que a indústria tende a omitir: o preço actual pode não durar. “A eliminação progressiva das licenças gratuitas no âmbito do CELE deverá alterar significativamente esta equação”, afirma. Várias projecções apontam para preços superiores a 100 euros por tonelada até 2030, o que tornará a descarbonização “progressivamente mais apelativa do ponto de vista financeiro”. O preço do gás natural, variável central nos custos industriais, também altera toda a equação.
A Zero recorda ainda que, entre 2021 e 2025, só a Cimpor recebeu mais de 10 milhões de licenças gratuitas, num total de cerca de 40 milhões atribuídas gratuitamente à indústria no mesmo período. Para a organização, o diferencial entre o preço de mercado e o custo de abatimento “não significa que o calendário europeu deva ser abrandado”, mas sim que é preciso “corrigir rapidamente os instrumentos de política pública, financiamento e regulação” — e que qualquer apoio à indústria deve estar condicionado a planos de descarbonização credíveis com metas intermédias verificáveis.
Para reduzir a incerteza no período de transição, têm sido propostos Contratos de Diferença de Carbono (CCfD) — instrumentos que garantem um preço previsível e cobrem a diferença de custo entre tecnologias limpas e fósseis. A Atic defende que os CCfD são essenciais para garantir que quem investe em captura de carbono tenha segurança sobre o retorno. O Maen confirma que acompanha este debate a nível europeu, mas prefere, no imediato, instrumentos de financiamento directo.
Portugal comprometeu-se, através da Lei de Bases do Clima e do PNEC 2030, a atingir a neutralidade carbónica em 2045, cinco anos antes do objectivo europeu. Alcançar essa meta implica manter a pressão do preço do carbono sobre a indústria, ao mesmo tempo que se garante que os recursos gerados pelo sistema chegam efectivamente aos sectores que têm de se transformar. À medida que as licenças gratuitas diminuem e o Mecanismo de Ajustamento Carbónico Fronteiriço (ou CBAM, do inglês Carbon Border Adjustment Mechanism) ganha cobertura, a baixa eficácia desses apoios torna-se cada vez mais difícil de ignorar.
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